Det kommunale udligningssystem: Mange milliarder omfordeles næsten uden offentlig debat

Den økonomiske udligning mellem kommunerne skal sikre et nogenlunde ensartet serviceniveau på tværs af landet. Omfordelingen fra de rige til de fattige kommuner er betragtelig og beløber sig til godt 13 mia. – dog uden den store folkelige debat. Fejl kan imidlertid føre til sagsanlæg mod staten, og forslag til ændringer af systemet kan få lokalpolitikere op på mærkerne. Men bliver Nordjylland ”snydt” i udligningssystemet?

Hjørring har sammen med en række andre kommuner anlagt sag mod staten, fordi Hjørring mener, at kommunen er blevet snydt for i omegnen af 75 mio. kroner. Under ét vurderes det, at de nordjyske kommuner har mistet ca. 325 mio. kroner, fordi staten har begået en fejl i beregningen af tilskuddet til kommunerne.

Fejlen er kort fortalt opstået, fordi tilskudssystemet i en årrække ikke har taget højde for udlændinges uddannelsesniveau. Dvs., at kommuner, der bebos af udlændinge med ingen eller meget kortvarig uddannelse, ikke er blevet kompenseret herfor i de statslige tilskud og den kommunale udligning. Og disse typer af udlændinge bor hyppigere i Nordjylland end i Nordsjælland.

Frederikshavn ikke med
Modsat Hjørring har Frederikshavn valgt ikke at trække staten i retten.
Herom siger Mikael Jentsch, kommunaldirektør i Frederikshavn:
– Det er indiskutabelt, at der fra Indenrigsministeriets side er begået en fejl i forbindelse med udligningen af forskelle i udlændinges uddannelsesniveau. Spørgsmålet er, om denne fejl er ansvarspådragende. Efter min opfattelse og i min indstilling til Byrådet indgik den vurdering, at der er tale om et politisk spørgsmål – ikke et juridisk. Og i den forstand vil domstolen næppe give sagsøgeren medhold.
Hvortil kommer den mere købmandsbetonede betragtning, at det potentielle provenu for Frederikshavn ved en sejr i retten ikke ville overstige de samlede sagsomkostninger.

Sagen om udlændinges uddannelsesniveau er et lille hjørne af det samlede kommunale tilskuds – og udligningssystem, som er voldsomt indviklet og svært gennemskueligt for vælgerne og politikerne, og som derfor ikke spiller nogen nævneværdig rolle i den politiske debat op til og mellem valgene.

Udligningssystemets formål og finansiering
Udligningssystemets formål er at sikre kommunerne nogenlunde ensartede økonomiske vilkår, så det er muligt for kommunerne at yde borgerne ca. det samme serviceniveau, uanset hvor de bor.

Udligningssystemets beregningsgrundlag bygger på forskellen mellem en kommunes beregnede udgiftsbehov og kommunens skatteindtægter. Udgiftsbehovet opgøres af objektive kriterier dels aldersbetingede, dels socioøkonomiske: antallet af arbejdsløse, antallet uden uddannelse, antal lejeboliger, antal psykiatriske patienter, antal børn i familier med lav uddannelse, antal enlige i aldersgruppen +65, antal med lav indkomst, antal indvandrere og efterkommere, antal børn af enlige forsørgere m.fl.

Den kommunale udligning finansieres for størstedelens vedkommende igennem det statslige bloktilskud, men herudover har staten ladet et mindre antal kommuner primært i Nordsjælland være bidragsydere.

På en måde er det paradoksalt, at udligningssystemet fylder så lidt i den offentlige debat, al den stund at f.eks. den kommunale udligningsordning omfordeler store beløb mellem kommunerne. For en kommune som Frederikshavn, som i runde tal forvalter et budget på godt 4 mia., er udligningen ikke uden betydning. Frederikshavns indtægter stammer fra skatter (ca. 2,8 mia.) og tilskud fra staten og de rige kommuner (ca. 1,2 mia.), hvoraf ca. 2/3 kommer fra den kommunale udligning. Frederikshavn modtager altså hvert år ca. 900 mio. kroner fra primært de nordsjællandske kommuner, 22% af de samlede anlægs – og driftsudgifter. Mikael Jentsch siger:

– Udligningen udgør en betydelig del af finansieringen af den kommunalt leverede velfærd. Og eftersom regeringerne i de seneste 10 år har lagt kommunernes udgifter og indtægter i en økonomisk benlås – kommunalt skattestop og servicerammer – er de eksisterende midler og fordelingen heraf, herunder udligning, blevet stadigt vigtigere for kommunerne.

Ændringer i tilskuds – og udligningssystemet rammer skævt
Selv om tilskuds – og udligningssystemet ikke er high politics for vælgerne, er det genstand for megen debat på det politiske niveau. Af to grunde. For det første ligger det i sagens natur, at de rige kommuner er utilfredse med, at deres skatteydere hvert år skal finansiere en del af velfærden i det øvrige land, herunder Nordjylland. Hovedtendensen er, at der sker en omfordeling fra hovedstadsområdet til landets øvrige kommuner, svarende til 13,2 mia. kr. i 2018.

For det andet er systemet blevet ændret, således at overførselsindkomsterne, der tidligere var overvejende refusionsfinansierede, i dag er dækket ind via de generelle statslige tilskud efter objektive kriterier. Reformen af den statslige refusion af kommunernes overførselsudgifter er tiltænkt at skulle styrke det økonomiske incitament hos den enkelte kommune til at forebygge langvarig offentlig forsørgelse og gennemføre en effektiv indsats, der kan bringe arbejdsløse i job. Men reformen rammer kommunerne skævt. Mikael Jentsch siger:

– Før var ydelsesområdet for størstepartens vedkommende refusionsfinansieret. 80% af udgifterne fik vi refunderet fra staten. Baggrunden for, at en omlægning af udligningssystemet nu er kommet på den politiske dagsorden, er den reform, som blev aftalt i 2015 for statslig refusion til kommunerne af beskæftigelsesrelaterede offentlige ydelser (dagpenge, kontanthjælp o.l.).

Reformen trådte i kraft 2016, og hidtil forskellige refusionssatser blev herefter gjort ensartede samt nedtrappes desuden over tid for at motivere kommunerne til at få ledige i beskæftigelse. En bloc kompenseres kommunerne for de gennem reformen øgede udgifter med en tilsvarende forhøjelse af bloktilskuddet. Men reformen ændrer de økonomiske betingelser for de enkelte kommuner meget alt efter, hvor mange ledige og/eller syge, kommunen har.

Og det er skidt for bl.a. Frederikshavn, som er meget sårbar på dette område med de relativt mange borgere, som er afhængige af offentlige ydelser af den ene eller anden art – modsat f.eks. Gentofte. Den solidaritet mellem kommunerne, der lå i det gamle refusionssystem, er nu formindsket.

Finansieringsudvalget kulegraver tilskuds – og udligningssystemet: 5 modeller
Mikael Jentsch udtrykker tilfredshed med, at der i 2015 blev nedsat en kommission, der skulle kulegrave hele tilskuds – og udligningsområdet – det såkaldte Finansieringsudvalg. Det fik til opgave at vurdere kommunernes og regionernes generelle finansieringsbehov og komme med forslag til løsning af konkrete problemstillinger i forhold til finansieringssystemets udformning, herunder at indarbejde det såkaldte beskæftigelsestilskud i den generelle udligning og nedjustere den såkaldte udlændingeudligning

Finansieringsudvalget barslede i 2018 med en rapport. Udvalget opstillede 5 modeller for et fremtidigt tilskuds – og udligningssystem, men ingen af dem så ud til at kunne vinde politisk opbakning. Mikael Jentsch siger.
– 4 af de 5 modeller er til ugunst for Frederikshavn, som – hvis de bliver gennemført – vil miste i omegnen af 100 mio. i bloktilskud. Model 3 er den eneste, der er til vores fordel. Den vil i kraft af navnlig ændringerne vedrørende udlændingeudligningen være til gevinst for især land- og udkantskommuner med få indvandrere.

Partiernes holdning
Der er meget politik i en ændring af tilskuds – og udligningssystemet.
De konservative vil gerne beskytte sine kernevælgere i Nordsjælland imod øget udligning, mens Venstre gerne vil vinde gamle kernevælgere i Jylland tilbage med flere udligningsmidler til kommunerne her.
Dansk Folkeparti trækker i retning af endnu flere penge til egne vælgere i provinsen og især til landdistrikterne.
Det er mere uklart, hvor Socialdemokraterne står.
Venstrefløjen vil formentlig mene, at løsningen på kampen om udligningssystemet ikke handler om, at kommunerne går på strandhugst hos hinanden om de samme penge. Løsningen er i stedet at lempe skattestoppet og tilføre udligningssystemet flere midler i form af øget statsligt bloktilskud. Pengene herfra kan komme fra det økonomiske råderum i stedet for at blive brugt på skattelettelser.

De mange forskellige politiske hensyn betød, at ændringen af tilskuds – og udligningssystemet blev placeret i en syltekrukke, hvorfra det formentlig igen ser dagens lys, når en ny regering er dannet.