To nordjyske kommunaldirektører har omtrent samtidig valgt at lade sig pensionere: Michael Jentsch fra Frederikshavn Kommune og Jes Lunde fra Rebild Kommune. De har begge kendt til forholdet mellem politikere og embedsmænd såvel før som efter kommunalreformen fra 2007. De er derfor oplagte kilder til en bedømmelse af, hvorvidt der er sket et skred i magtforholdet mellem det politiske niveau og bureaukratiet. Om der mao. er sket en afdemokratisering af kommunalpolitikken?
I et forsøg på at afdække magtforholdet mellem embedsmænd og politikere i forbindelse med kommunalreformen har Netavisnord interviewet to tidligere kommunaldirektører om deres opfattelser.
Den ene – Mikael Jentsch fra Frederikshavn – har tilbragt hele sit arbejdsliv som embedsmand og været kommunaldirektør siden 2012.
Den anden – Jes Lunde fra Rebild Kommune – har varetaget begge roller. I en årrække var han folketingspolitiker for SF, men siden 2001 embedsmand og fra 2013 kommunaldirektør. Efter sin afgang som kommunaldirektør vender han nu tilbage til rollen som politiker, idet han opstiller ved byrådsvalget til november i Ålborg, nu for De Radikale.
Politikerne har genvundet magten. Forvaltningen kommer med oplæg. Politikerne bestemmer
På spørgsmålet, om der er sket et skred i magtforholdet mellem embedsmænd og politikere efter kommunalreformen, svarer Jes Lunde:
– Kommunalreformen har betydet noget for magtforholdet. Det er klart, at det, at der blev dannet større kommuner, betød en langt større sagsmængde, og derfor blev det sværere for politikerne at komme ned i det meget konkrete i sagerne. Men bortset fra det, synes jeg ikke, der er sket nogen forskydning i magtforholdet.
Grundlæggende er det jo stadigvæk sådan, at politikerne bestemmer, og det er det mest afgørende overhovedet i den magtbalance. Det er meget ofte forvaltningen, der leverer indspillet til byrådet. Da f.eks. byrådet i Rebild Kommune skulle forholde sig til Verdensmålene, var det forvaltningen, som kom med oplægget, men det er jo helt op til politikerne at beslutte, hvad der skal ske.
Mikael Jentsch supplerer:
– Især i starten kan det ikke benægtes, at embedsværkets indflydelse steg. Det var vanskeligt for politikerne at tilegne sig overblikket over den nye storkommune fra begyndelsen. Flere politikere var stedbundne og sågar valgt på lokallister og manglede blik for, at de også var valgt til at varetage den samlede kommunes interesser. Der kunne være en tendens til, at nogle politikere især gik op i enkeltsager, der havde en klar geografisk binding. Det gav embedsværket mere overordnet indflydelse. Men det har ændret sig. I dag er politikerne langt mindre stedbundne og langt mere følsomme over for problemstillinger uden for deres ”valgkreds”. I dag er der fuld politisk forståelse for, at det er vigtigt at formulere og forholde sig til de strategiske pejlemærker, der gælder for storkommunen. Og i takt hermed har det politiske niveau genvundet sin indflydelse på beslutningsprocessen.
– Men det er vel praktisk talt umuligt for den enkelte kommunalpolitiker at komme med et gennemarbejdet forslag til, hvordan f.eks. Verdensmålene eller Frederikshavn som vedvarende energikommune skal udmøntes konkret?
Jes Lunde:
– Ja, det kan man ikke forvente. Dels er langt de fleste byrådsmedlemmer kun politikere i deres fritid og har et arbejde at passe ved siden af, dels bruger de meget af deres tid på at sætte sig ind i de sager, der er på dagsordenen i forvejen. Og det betyder naturligvis, at det oftest er forvaltningen, der kommer med indstillingerne, også hvad angår den mere overordnede politikudvikling.
Men det gode spørgsmål er jo, om det er et problem? Det er det ikke i min optik, for det er stadigvæk politikerne, der bestemmer, om de vil vedtage det, forvaltningen kommer med.
Borgmester og udvalgsformænd som sparringspartnere for forvaltningen
– Det har også betydning for magtforholdet mellem embedsmænd og politikere, hvor meget politikerne er inde over de forskellige sager i den vigtige initiativfase af en beslutningsproces. I hvilken udstrækning går forvaltningens initiativer og forslag til beslutninger omkring borgmesteren og udvalgsformændene, inden de går videre til udvalg og byrådet?
Jes Lunde:
– Hvis der er tale om store ting, vil jeg som kommunaldirektør helt klart altid vende dem med borgmesteren.
Hvad angår udvalgsformændene, varierer det lidt, men som udgangspunkt vil fagdirektøren vende sagen med sin udvalgsformand.
Det handler jo også om, at forvaltningen ikke skal overraske politikerne. Det skal ikke være sådan, at borgmesteren læser kontroversielle sager eller store nye initiativer på dagsordenen på samme tid som pressen.
I praksis foregår det ofte sådan i store sager, at når forvaltningen har fået en ide, vendes den med borgmesteren. Når vi så har udarbejdet det konkrete forslag, vendes det igen med borgmesteren for at få en fornemmelse af, om det er nogenlunde inden for skiven i forhold til, hvad byrådet kunne mene om det. På den måde har jeg ofte brugt borgmesteren til sparring om det, forvaltningen spiller ud med.
Mikael Jentsch:
– Man må ikke være blind for, at det er politikerne, der ofte forædler og beriger et projekt, der har sit udspring i embedsværket. Dernæst er det ultimativt, at ideer skal omkring det politiske niveau, dvs. især borgmesteren eller udvalgsformanden, før det ser dagens lys. Hvis der ikke er et politisk behov for et projekt, vil det blive henvist til kontoen for fiaskoer, såfremt det alligevel søges gennemført.
Lovlighed trumfer loyalitet. Men hvor der er en vilje, er der som regel også en vej…
– Loyalitet, faglighed og lovlighed er traditionelt de dyder, en embedsmand skal agere efter i sit arbejde. Hvordan balancerer man i praksis som embedsmand mellem de tre dyder? Vi har jo set i Støjberg-sagen, at embedsmændenes loyalitet over for deres minister tilsyneladende har overtrumfet lovligheden af de beslutninger, Støjberg har taget.
Jes Lunde:
– Lovligheden skal ubetinget overtrumfe loyaliteten. Det er embedsmændenes opgave at sikre sig, at kommunen agerer lovligt, Hvis man som embedsmand vurderer, at noget ikke er lovligt, har man pligt til at sige fra og afvise at udføre en ulovlig beslutning.
Men det kan gøres på forskellige måder.
Jeg husker en sag, hvor flertallet i Rebild byråd vedtog, at det ikke ville følge lovgivningen vedrørende nogle vandplaner i Vandrammedirektivet. Flertallet mente, at det ikke kunne passe, at der skulle tages landbrugsjord ud til den slags. Jeg skrev i beslutningsprotokollen hvor byrådet havde afvist at følge lovgivningen, at forvaltningen opfattede beslutningen som en beslutning om, at kommunen skulle søge dispensation hos Skov- og Naturstyrelsen fra loven. Styrelsen afviste naturligvis dispensationsansøgningen og skrev tilbage, at det kunne Rebild Kommune glemme alt om. Så fulgte forvaltningen uden yderligere politisk behandling lovgivningen.
På den måde blev det sikret, at lovligheden overtrumfede loyaliteten, uden at jeg behøvede at tage en konfrontation med byrådet.
Mikael Jentsch:
– Som embedsmand er man loyal over for en borgmester eller en udvalgsformand, når man konstant er opmærksom på at redde hende fra at begå noget, der ikke er lovmedholdeligt. Det er vigtigt for en embedsmand at sige fra, når det er nødvendigt, men det er mindst lige så vigtigt at være loyal på den måde, at man som embedsmand bestræber sig på at finde veje til det politiske mål, der kan lade sig gøre inden for lovens rammer.
Og jeg vil sige, at efter et langt liv som embedsmand, så kan det meste lade sig gøre, hvis blot man tænker sig om. En god embedsmand skal udvise et vist mod, når der skal findes løsninger – uden at prostituere sig.
Asymmetri mellem politikere og embedsmænd
– Det er blevet hævdet, at der er en verden til forskel mellem de vilkår, man byder politikere og de vilkår, man byder embedsmænd forstået på den måde, at kommunalpolitikere er dårligere lønnede, ringere uddannede, har et job ved siden af byrådsarbejdet og i det hele taget er bagud på points, fordi lovgivningen bliver mere og mere kompliceret og sværere for ”almindelige mennesker” at sætte sig ind i. At der mao. er en asymmetri, der forstærker embedsværkets indflydelse.
Jes Lunde:
– At have en god uddannelse er altid et godt kort at have som politiker. Men det er ikke forskelligt fra, hvad forholdene er internt i byrådene, hvor de, der lettest kan sætte sig ind i sagerne, vil få mere indflydelse, uanset hvilket parti de kommer fra.
Men politikerne har jo mulighed for at sætte dagsordenen i stort og småt. Det er mere et spørgsmål om kapaciteten hos byrådsmedlemmerne, altså den tid, de kan afsætte til deres politiske arbejde.
Mikael Jentsch:
– For det første vil jeg sige, at de politikere, jeg har kendt, er langt bedre end deres rygte. De er engagerede og arbejdsomme, og deres indsats er efter min bedste mening ikke tilstrækkeligt værdsat, hvortil kommer, at de til tider får hug for noget, de ikke er herrer over. Borgerne stiller ofte krav om et forbedret serviceniveau og dermed øgede kommunale udgifter, men glemmer at tage i betragtning, at kommunalpolitikere fra statens side er underlagt en serviceramme og et skattestop.
For det andet er jeg tilhænger af den såkaldte afspejlingsteori, dvs. de folkevalgte skal helst afspejle den befolkning, der har valgt dem mht. indkomst, uddannelse, alder, køn etc. Det giver sig selv, at der dermed indfinder sig en asymmetri, idet embedsværket alt andet lige f.eks. er mere veluddannet end befolkningen er i gennemsnit.
Og for det tredje vil jeg sige, at embedsmændene af gode grunde er foran på points, når det handler om facts og lovmedholdelighed, men at det politiske niveau – modsat embedsmændene – qua det forhold, at det pr. definition er udstyret med politiske holdninger, kommer med meget nyttige input i den politiske beslutningsproces, især på det strategiske niveau.
Afdemoktatisering af kommunalpolitikken
På det afsluttende spørgsmål, om der er sket et skred i magt og indflydelse fra det politiske niveau til embedsværket i forlængelse af kommunalreformen og dermed en afdemokratisering, svarer Mikael Jentsch:
– Når vi taler om den konkrete sagsafgørelse, så er svaret muligvis et ja, men når vi sætter det lange lys på og taler om de strategiske pejlemærker, er svaret nej. Her har politikerne uden for enhver tvivl stor indflydelse. Både når tingene skal afklares politisk, og når der skal træffes beslutninger.
———————-
Topfoto: Jes Lunde og Mikael Jentsch. Privatfotos
